Рекомендации по повышению эффективности общественного контроля

hrsch2

Разработаны Уральской правозащитной группой
1.Планирование проверок мест заключения
Закон об общественном контроле обязывает ОНК извещать территориальный орган исполнительной власти, в ведении которого находится планируемое к посещению учреждение, о дате посещения. Вопрос – когда именно это делать: за месяц, день, час до посещения? Среди большого числа членов ОНК и правозащитников бытует мнение, что настоящая проверка учреждения невозможна, когда администрация учреждения заранее извещена о посещении – мол, спрячет все концы. Это не так. По большому счёту, совершенно всё равно за какой период времени до планируемого посещения администрация учреждения извещена: в любом случае и персонал учреждения и заключённые там останутся те же. Спрячут самых буйных, правдолюбцев спрячут? Так их спрятать можно и за те десять минут, что вы через двери учреждения проходите. Успеют прибрать везде, хлеб из хорошей муки испекут? Так достаточно в пекарню пройти и там просто увидеть на складе что за мука хранится, а из бесед с заключёнными узнать какой хлеб был вчера и неделю назад.

Поэтому мы рекомендуем не морочить себе голову тем, что нет внезапности проверки, а планировать посещение того или иного учреждения, исходя из собственного удобства и той информации, которая у вас об этом учреждении имеется.

2. Получение информации об учреждении
Информация об учреждении – основа вашей успешной работы при инспектировании этого учреждения.
У правозащитных организаций, не один год работающих с пенитенциарной системой, нет проблемы в получении информации о колониях или следственных изоляторах – считай, практически во всех из них они бывали, из каждой из них им пишут. Хуже обстоит дело с гауптвахтами, спецшколами и ИВС. Но как быть тем, кто правозащитной работой не занимался, но сейчас попал в члены наблюдательной комиссии?

Вариантов несколько.
Во-первых, если в вашем регионе есть правозащитные организации, занимающиеся тюрьмой, — обратитесь к ним.
Во-вторых, добывайте информацию сами. И лучше всего это делать не в самом учреждении, которое вы собираетесь посетить, а узнавать информацию о нём, беседуя с заключёнными, находящимися в другом месте.

Допустим, вы проверяете ИВС. Кто находится в изоляторе временного содержания? – подследственные. В ИВС они находятся не более 10-ти суток (хотя этот срок, установленный законом, не везде соблюдается – этот момент, кстати, не забывайте проверять), а дальше – СИЗО. Если вы спросите заключённого в ИВС, нарушают ли работники ИВС его права, то 99 из 100 вам ответят, что – никоим образом, всё у него тут хорошо. Боится з/к, что вы уйдёте, а ему милиционеры навесят по полной программе за жалобу на них. Не зря боится, есть основания (и опыт) бояться. А вы спросите его, из какого СИЗО он сюда приехал, в какой именно камере следственного изолятора был и есть ли у него претензии к тому изолятору. Вот тут он вам много чего расскажет про СИЗО: и как кормят, и как лечат, и где какие бункеры есть, и много другого прочего. А вы всё запишите, а когда пойдёте в СИЗО – проверите. Расспросите про другие ИВС: он ведь и в камере СИЗО сидит с людьми из разных районов (т.е., из разных ИВС), и на этапе встречается с большим количеством людей, и везде арестанты живо делятся друг с другом сведениями, где как кормят, где бьют, где спать не дают. Так вы почерпнёте много информации о тех местах, которые вам ещё предстоит посетить с проверкой. И поймёте, что никакого значения не имеет – рано вы предупредили о своём визите или поздно: то, что вы уже знаете об учреждении – не скрыть.

Таким образом, вы до посещения учреждения узнаёте о нём много, главное из которого – что и где проверять. Особо используйте беседы с заключёнными, которые уже не первый раз попали за решётку: во-первых, они не такие трусливые и, во-вторых, они могут рассказать вам не только о СИЗО и ИВС, но и о колониях.
Что же касается сбора информации об иных местах принудительного содержания граждан, входящих в систему иных ведомств, то алгоритм действий по сбору информации остаётся тот же, только собирать её вы будете в Комитетах солдатских матерей, Комиссиях по делам несовершеннолетних, воспитательных колониях и прочих профильных местах.

3. Проведение проверки
На проверку вы выезжаете исключительно после того, как о вашем визите поставлен в известность соответствующий территориальный орган, в ведении которого находится проверяемое учреждение. При этом желательно иметь с собой копию того уведомления, которое им послала ваша ОНК. (Некоторые наблюдательные комиссии посылают уведомления о проверке непосредственно проверяемому учреждению, что, конечно, делать можно – претензий на то, что не уведомили главное управление обычно не бывает – но мы рекомендуем от требования закона не отступать и уведомлять как раз территориальный орган – ГУФСИН, Областное Управление ФСБ и т.д., — а не само учреждение.) И, обязательно, имейте при себе телефоны вышестоящих начальников, чтобы связаться с ними, если вдруг возникнет препятствие с заходом в учреждение.

По прибытии в учреждение прежде всего представьтесь его руководителю и тут же спросите, информированы ли заключённые о вашем приезде. Если нет, то предложите немедленно дать информацию о вашей инспекции по громкой связи (после у заключённых проверите, была ли такая информация).

Отношение к вам практически всегда вежливое и предупредительное – вы себя вести должны так же. К сожалению, встречается ещё иное отношение членов ОНК к администрации проверяемого учреждения: изначальный вызов на скандал – мол, мы – правозащитники, знаем, как вы тут с людьми обращаетесь, сейчас мы вас всех тут выведем на чистую воду! Смеем вас уверить: с таким отношением никого ни на какую воду вы не выведете и тех нарушений прав заключённых, которые в учреждении есть, не заметите: администрация достаточно просто «замажет» вам глаза. Если же вы хорошо подготовились к проверке (т.е., собрали об учреждении достаточно информации), крепки духом и принципиальны, то никто и ничто не помешают вам хорошо выполнить свою миссию.

Прежде всего, не тратьте время на экскурсию. Если вы проверяете учреждение ФСИН, то, соглашаясь на экскурсию, вы заранее обрекаете себя на то, что львиная доля времени вами будет потрачена на пустое созерцание аккуратно заправленных постелей, чистых полотенец в умывальниках столовой и услужливых выражений лиц подсовываемых вам для бесед «активистов».

Поэтому начинайте с главного: ознакомьтесь с порядком подачи и отправки жалоб заключённых на условия содержания, — от начала и до конца. Пусть персонал учреждения расскажет вам, как именно заключённый может пожаловаться на нарушение его прав сотрудниками. И проверьте все журналы, в которых фиксируются эти жалобы. Проверьте сроки, в течение которых жалобы находятся в той или иной службе учреждения. Подробно запишите себе всё увиденное и услышанное. Особое внимание обратите на последний этап – отправку жалобы из учреждения: считай, везде вы заметите, что никакой отметки почты о том, что она приняла к отправке конкретные письма, нет. Иными словами, когда заключённый спросит: «Ушла моя жалоба?» — администрация, не моргнув глазом, ответит: «Да», — и покажет номер входящего в журнале спецчасти, где регистрируются письма заключённых. Они всё сделали правильно: зарегистрировали жалобу, присвоили ей входящий номер, а дальше никто не мешает администрации жалобу никуда не отправлять, потому что почта отметки о приёме конверта не делает и всегда можно уверенно говорить: «В том мешке писем, которые мы отдавали почте в тот день, ваше письмо было». Вот и отметьте этот факт в своём акте. Заметьте, что никакой оценки действиям администрации вы не даёте – вы просто отмечаете факт, имеющий место. Оценку этого факта вы будете делать на заседании ОНК, когда будете обсуждать свои визиты в учреждения. (Но, вполне вероятно, что ОНК не будет на заседании никаких оценок делать – вашу информацию просто «примут к сведению», т.е., никаких последствий для заключённых проверенного вами учреждения в смысле улучшения их положения не наступит. Стало быть, начинайте действовать самостоятельно, от имени той организации, что вас выдвинула: посылайте свои рекомендации в ведомство, учреждение которого вы инспектировали, привлекайте внимание СМИ и т.д., — если, конечно, вы хотите ситуацию изменить. Запретить вам это делать никто не может.)

Выяснив у администрации порядок отправки жалоб на условия содержания (обращаем ваше внимание – в первую очередь именно этих жалоб: на условия содержания, так как по иной корреспонденции вопросов почти не бывает), ознакомьтесь с этими условиями. Тут вам и пригодится та информация об учреждении, которую вы предварительно собрали. И если у вас есть конкретные места, которые надо посмотреть, отправляйтесь сразу именно туда – проверяйте свою информацию. И будьте готовы к тому, что она не подтвердится. Так происходит довольно часто, потому что то, что получено вами во время бесед с заключёнными (включая и тех, кто пришёл к вам после освобождения), может быть основано на слухах, на вранье из-за желания досадить сотрудникам мест заключения; на страхе, у которого, как известно, глаза велики. Однако и подтверждение самых невероятных предположений – вовсе не редкость. Так что идите туда, смотрите то, о чём у вас есть информация. И не стесняйтесь задавать вопросы, главным из которых будет: «А какой документ регламентирует наличие вот такого порядка, который вами поддерживается здесь?» Спрашивать это надо для того, чтобы заставить администрацию учреждения предъявлять заключённым только те требования, которые продиктованы нормой закона и никакие больше; запрещать им только то, что запрещено законом. Обращаем ваше внимание – законом. В подавляющем числе случаев администрация учреждений будет ссылаться на нормы, установленные ведомственной инструкцией или ведомственным приказом. Практически всегда этот приказ будет иметь гриф ДСП (для служебного пользования), что, будто бы, тем более придаёт ему статус чего-то непоколебимого.

Внимательно и подробно запишите номера и названия всех документов, которые вам будут называть представители учреждения. После обхода посмотрите все эти документы (не дать их вам не могут) – вам предстоит теперь провести анализ: соответствуют ли нормы ведомственных инструкций и приказов Конституции РФ, Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод и прочим документам, гарантирующим права человеку. Понятно, что вы – не Конституционный суд РФ или ЕСПЧ (Европейский суд по правам человека), но смысл вашего контроля – проверить, соблюдаются ли права человека в местах заключения. Вот вы и проверяете. И вполне можете найти, что – не соблюдаются. И причиной тому – изначальные ошибки в ведомственных нормативных актах, которыми руководствуется персонал учреждения.

А далее встретьтесь с каждым заключённым, информацию о котором вы имеете (получили от него письмо, слышали о нём от других и т.д.). Если вдруг администрация скажет, что такого заключённого в учреждении нет, то не поленитесь и затребуйте список всех заключённых и проверьте, на самом ли деле заключённый с такой фамилией отсутствует. Если администрация говорит, что заключённого привести к вам нельзя (болен, на работе…), то попросите проводить вас к нему в то место, где он сейчас находится.

После этого организуйте личный приём заключённых. В разных Правилах посещения членами общественных наблюдательных комиссий мест принудительного содержания (Правила ФСИН, ФСБ, МВД…) имеются разные нормы таких приёмов: кто-то разрешает принимать с глазу на глаз, кто-то только в присутствии сотрудника учреждения. Мы вам рекомендуем именно так и организовывать личный приём: с глазу на глаз.

Тут два интересных момента.

Во-первых, на приём заключённые приходят с разными вопросами, большинство из которых не имеют никакого отношения к миссии ОНК: осуждённые жалуются на приговор, на судей, на следователей, — нарушение своих прав они отслеживают именно на стадии уголовного судопроизводства. Это беда личных приёмов – объяснять людям, что задача вашего приезда сюда иная. Тем не менее, вы можете оказать содействие обратившимся, дав им адреса общественных организаций, которые занимаются помощью заключённым, в том числе помощью по уголовным делам.

Во-вторых, бывает и так, что администрация подсылает к вам подставных жалобщиков: у вас информация, что с вами хотел бы встретиться з/к Иванов – вы говорите сопровождающим вас: «Приведите, пожалуйста, осуждённого Иванова». Вам приводят: вот Иванов. А это вовсе и не он, а переодетый в робу Иванова «активист» Петров, который вам уверенно скажет, что никаких претензий к администрации у него нет. Потому не поленитесь и затребуйте личные дела заключённых, чтобы не попасть впросак. Особенно если опыта в этом деле у вас маловато, проверяемое учреждение вам не знакомо, а самого заключённого вы не знаете. В соответствии с Законом, члены ОНК имеют право затребовать любой документ, относящийся к миссии ОНК. Кстати, в личном деле вы можете найти подтверждение или опровержение информации, полученной от самого з/к: сроки пребывания в ШИЗО, полученные взыскания, объяснительные записки и т.п.

Что же касается тех, кто пришёл к вам «по делу», т.е., с жалобой на условия содержания, то тут вы должны быть весьма внимательны, хорошо понять, на что именно они жалуются и подробно записать суть жалобы.

Если вам принесли жалобу в письменном виде, тем более, если принесли конверт с жалобой с просьбой его отправить, то вы принимаете эту жалобу и объясняете обратившемуся, что вы ее безусловно отправите, при этом так же безусловно выдержав установленный порядок отправки: регистрация в спецчасти учреждения и т.д. Вашей задачей будет контроль получения почтой данного отправления. Никакие жалобы нелегально от заключённых не берите, не поддавайтесь на их умоляющие просьбы: вы приехали сюда проконтролировать соблюдение закона, потому будьте добры сами закон не нарушать.

Если во время личного приёма вы получите информацию, требующую проверки на месте (посещения того или иного места в учреждении), не поленитесь и проверьте: хоть прямо сейчас, прервав приём, хоть после него – в зависимости от того, что требуют обстоятельства.
На этом, в принципе, ваша проверка заканчивается.

4. Составление Акта проверки
Акт проверки – документ серьёзный, поскольку исключительно на нём будут основываться все ваши дальнейшие действия по исправлению ситуации в учреждении или в системе мест принудительного содержания граждан данного ведомства. Как раз ваш Акт будет являться базой для принятия решения ОНК по результатам контроля учреждения.
Мы рекомендуем разработанную нами форму Акта проверки.

Мы понимаем, что предела совершенству нет, и что заключённые обладают всем спектром прав, предоставленных им российским и международным законодательством и что в идеале нужно проверять соблюдение их всех администрациями мест принудительного содержания, но тем не менее предлагаем членам ОНК при проверках главное внимание сосредоточить на двух фундаментальных (на сегодняшний день в России) моментах жизни находящихся в заключении граждан: жестоком обращении с ними (избиения, пытки различных видов) и невозможностью обжалования действий администрации по условиям содержания. Исходя из этого посыла и составлена форма Акта проверки. При этом она, безусловно, позволяет фиксировать совершенно любые нарушения прав человека в местах принудительного содержания граждан.

  1. Прежде всего, члены ОНК должны уяснить, что составление Акта проверки – исключительно их прерогатива – от начала до конца.
    К сожалению, сложилась едва ли непоколебимая практика, когда в комиссию ОНК по проверке учреждения включаются представители учреждения, которые наряду с членами ОНК подписывают этот Акт, вносят в него замечания, а, зачастую, сами этот Акт и пишут. Такой ситуации не должно быть ни в коей мере. И это требование принципиально.
    Никаких подписаний Акта представителями администрации учреждения не может и не должно быть. Представитель учреждения ставит свою подпись только с одной целью: свидетельствует, что Акт проверки он получил. Никаких возражений, дополнений и проч. он в акт не вносит. На ксероксе делается полная копия Акта (т.е., Акт со всеми приложениями к нему), эту копию представитель учреждения получает, что и удостоверяет подписью на вашем экземпляре Акта.
    Как же составить Акт проверки?
    Нам представляется это достаточно простым делом (поскольку вы помните, что Акт – это фиксация увиденного; выводы по этому Акту сделает ОНК на своём заседании). У вас есть форма и потому ваша задача просто заполнить её при посещении учреждения.
    После того, как вы закончили обход учреждения (посетили те места, которые посчитали нужным посетить), побеседовали с заключёнными, провели личный приём, вы возвращаетесь в кабинет сопровождавшего вас (чаще всего это будет кабинет начальника учреждения) и обговариваете с администрацией те вопросы, которые появились во время проверки, включая жалобы заключённых. Все ответы администрации вы подробным образом записываете в акте. Очень часто мелкие проблемы, которые, тем не менее, сильно досаждают заключённым, удаётся решить во время этой беседы. Решить – это не значит гарантировать исправление ситуации: администрация в таких случаях обещает вам чуть ли ни звёзды с неба. Вот для того вы подробным образом записываете в Акте все её обещания (и, главное, сроки устранения недостатков), чтобы, спустя означенное время, приехать с этим актом сюда вновь и проверить – не обманули ли вас? Всё ли хорошо с жаловавшимися? (По поводу отслеживания судьбы жаловавшихся ниже будет сказано отдельно.)
    Во время обхода учреждения вы заполняли графы Акта, во время заключительной беседы вы дописали недостающее – это всё. Подписывайте Акт (ещё раз напоминаем: это делают только члены ОНК), отдавайте сделать копию, берите подпись представителя администрации учреждения, о том, что копия Акта учреждением получена, и можете прощаться. Не обращайте внимания на свою усталость, не торопитесь и не «входите в положение» администрации, которая тоже устала от проверки и «спешит приступить к своим служебным обязанностям». Вам, собственно, при обходе учреждения никто не нужен, кроме сопровождающего сотрудника, обеспечивающего вашу безопасность и показывающего дорогу. А заключительная беседа – это лишь попытка оперативно устранить выявленные нарушения. Если же вы сами устаете и спешите закончить поверку – не начинайте ее. Поверхностная «липовая» проверка приносит огромный вред как заключенным, так и репутации ОНК.
    Бывают такие ситуации, когда поступает просьба представителя проверяемого учреждения о подписании их варианта Акта. В принципе, в этом нет ничего страшного. Тут можно пойти им навстречу при одном непременном условии: очень внимательно отслеживайте, чтобы все замечания, выявленные при проверке вами, туда вошли. Перечислите в Акте только те подразделения, которые подверглись проверке, и особенно обращайте внимание на заключительную фразу, вроде: «При обходе учреждения нарушений прав не выявлено», которую вам, скорее всего, попытаются подсунуть. Формулируйте заключение следующим образом: «При обходе вышеперечисленных подразделений иных нарушений прав содержащихся в них граждан не выявлено». Не стесняйтесь настаивать на возможно неоднократной перепечатке Акта. При этом свой Акт составлять необходимо обязательно и обязательно под подпись оставлять его в учреждении. А их вариант — это не более, чем их внутренний документ, составленный ими для удобства отчетности перед вышестоящими органами.
    Итак, вы выходите за пределы учреждения, оставив его представителям СВОЙ акт.
    При этом ваша работа по проверке этого учреждения далеко ещё не закончена – впереди у вас заседание наблюдательной комиссии, на котором вы должны представить результаты инспектирования и обсудить меры реагирования.
    Документы, которые проверяющему необходимо изучить:
    1. Европейская Конвенция по защите прав человека и основных свобод;
    2. Конвенция ООН против пыток;
    3. Конституция РФ;
    4. Европейские пенитенциарные правила;
    5. Федеральный закон об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания граждан;
    6. Внутриведомственные положения о порядке посещения учреждений членами ОНК;
    7. Правила внутреннего распорядка;
    8. Федеральный закон о дактилоскопической регистрации в Российской Федерации
    и любые другие нормативно — правовые акты, касающиеся сферы деятельности членов ОНК.
    Полезные ссылки в Internet:

Читайте еще